Геннадий Воронин: Не вводите в заблуждение Президента России

Авторы

Опубликовано в 2010 г.

Скачать PDF

22 декабря 2009 г. исполнилось семь лет с момента принятия Федерального закона «О техническом регулировании». Этот закон в силу своей широчайшей области распространения, с одной стороны, привлек огромное внимание научно-технической общественности и промышленности, а, с другой, – оказался практически не работающим. И действительно, идеализированная картина появления исчерпывающих, самодостаточных технических регламентов – законов, по которым можно выпускать продукцию, строить объекты недвижимости, развивать технологические процессы, подтверждать их соответствие и проводить государственный контроль и надзор за ними, полностью провалилась.

22 декабря 2009 г. исполнилось семь лет с момента принятия Федерального закона «О техническом регулировании». Этот закон в силу своей широчайшей области распространения, с одной стороны, привлек огромное внимание научно-технической общественности и промышленности, а, с другой, – оказался практически не работающим. И действительно, идеализированная картина появления исчерпывающих, самодостаточных технических регламентов – законов, по которым можно выпускать продукцию, строить объекты недвижимости, развивать технологические процессы, подтверждать их соответствие и проводить государственный контроль и надзор за ними, полностью провалилась.

На заседании Президиума Государственного Совета по вопросу инновационного развития транспортного комплекса в Ульяновске 24 ноября 2009 г. Президент России Д.А. Медведев оценил результаты применения закона следующим образом: «И в отношении технического регулирования… Здесь беда какая-то просто, я просто не знаю, что делать с этим… Может быть, отказаться от этого закона? Он не работает. Наша попытка создать стройную систему технического регулирования ничем не закончилась. Мы не можем принять эти решения в том порядке, в котором это вытекает из закона… Если нужно будет отменить закон, пожалуйста, я его отменю».

Получается, что закон, который на протяжении семи лет находится в перманентном состоянии доработки (в настоящее время принято семь изменений к нему и готовятся новые изменения), который не учитывает ни интересы реального сектора экономики, ни международный опыт, никому не нужен. Все семь лет переходного периода в стране работали правила и процедуры, установленные до принятия закона. Промышленность выпускала продукцию по национальным стандартам, ставшим преемниками государственных стандартов, а также по отраслевым стандартам и техническим условиям, не предусмотренным законом. Здания строились по СНиПам, по специальным ТУ, по региональным и местным документам. Самолеты разрабатывались по федеральным авиационным правилам… Жизнь обходила этот закон стороной.

Но ведь это абсолютно ненормальная ситуация! Потому что со стороны государства пустить на самотек вопросы обеспечения безопасности в стране, упустить такие инструменты обеспечения любых государственных социально-экономических задач, как стандарты, нормативы и процедуры их задания и соблюдения, – это значит полностью самоустраниться от решения этих задач и выполнения своей основной роли – обеспечения безопасности своих граждан, безопасности продукции и инфраструктуры.

Также абсолютно ненормально не замечать в течение семи лет системные недостатки закона и организационной системы его реализации. Во исполнение ФЗ Правительством РФ за прошедшее время было принято пять программ разработки технических регламентов, финансируемых из средств федерального бюджета. Ни одна из перечисленных программ не была выполнена. О неэффективности всей деятельности по техническому регулированию свидетельствует тот факт, что, по состоянию на 1 января 2009 г., принято лишь 15 технических регламентов, и только 8 из них значатся в названных выше программах. Говорить о том, что процедура принятия регламентов очень длительная, и не замечать того, что принятые технические регламенты не работают, а если и применяются, то вопреки интересам целых отраслей потребителей продукции, – значит зарывать голову в песок и множить ошибки, которые приведут к серьезным последствиям в области безопасности и конкурентоспособности продукции, да и экономики в целом.

Анализ вступивших в силу технических регламентов показал существенные недостатки, в результате чего сразу же после их принятия требовалось внесение существенных изменений в их содержание и показатели. Примером тому служат технические регламенты на молоко и молочную продукцию, требования к автомобилям и автомобильному топливу, а также регламенты по пожарной безопасности и др. Большинство проанализированных специалистами проектов технических регламентов (ТР) устанавливают чрезмерно детализированные требования к продукции и процессам производства вплоть до организации и технологии производственных процессов, во многом основываясь на устаревших ведомственных нормативах и инструкциях.

В сущности, такие проекты ТР или превращаются в огромные производственные инструкции, которые будут сковывать инициативу производителей, или становятся инструментом ведомственной политики, запрещающей все существующие виды оценки соответствия продукции. Выполнение таких требований может повлечь за собой существенную и, по сути, неоправданную реорганизацию производства и значительные капитальные вложения.

Начиная с момента принятия закона, специалисты неоднократно отмечали существенные противоречия самого ФЗ, отсутствие четкой методической базы разработки ТР, а также значительные расхождения с международными, и ,прежде всего, европейскими подходами к разработке ТР, с документами ВТО.

На заседании Правительства РФ 13 апреля 2006 г. М.Е. Фрадков оценил результаты реформы технического регулирования следующим образом: «Проведена супероперация в интересах наших глобальных конкурентов. Предстоит разобраться, кто вверг нас в пучину с такой степенью некомпетентности».

К сожалению, до последнего выступления Президента РФ по этому вопросу никто не пытался разобраться в сути проблемы.

Во многом серьезные проблемы в реформировании технического регулирования обусловлены двумя непродуманными решениями:

  • ликвидацией Госстандарта России и передачей его функций по техническому регулированию Министерству промышленности и торговли РФ;
  • отменой Закона Российской Федерации «О стандартизации».

Министерство промышленности и торговли РФ, на которое было возложено исполнение функций федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию, не имеет опыта и кадров, которые могли бы квалифицированно руководить сложнейшими вопросами нормирования в народном хозяйстве, особенно в отраслях, не относящихся к компетентности министерства (агропромышленный комплекс, энергетика, транспорт, здравоохранение и др.). Поэтому на практике имеют место отсутствие координации и осознанной политики в области технического регулирования, бесконечные согласования ТР между различными организациями, сложная цепочка подготовки и принятия решений, размытая ответственность за конечный результат.

Назрела необходимость создания профессионального специализированного органа, ответственного за организацию в стране централизованной деятельности по техническому регулированию. Этим органом мог бы быть Госстандарт (название привычное для всех специалистов, иными словами – брендовое), который отвечал бы за деятельность в области нормирования и контроля требований к продукции и, соответственно, нёс всю полноту ответственности за конечный ее результат перед Правительством РФ.

Примеров в данном случае может являться Белоруссия, где деятельность по техническому регулированию руководит такой орган. Сегодня в Ростехрегулировании, в подведомственных ему научно-исследовательских организациях и разветвленной сети территориальных органов сосредоточены наиболее подготовленные и имеющие большой опыт работы специалисты в области стандартизации, оценки соответствия, государственного надзора и технического регулирования в целом. Однако Ростехрегулированию сложно реализовать свой потенциал, так как оно занято решением отдельных, частных задач технического регулирования, находящихся вне системного контекста.

Предлагаемая новация находит широкую поддержку у научно-технической общественности.

По результатам заседания Госсовета в Ульяновске, Президентом РФ Д.А. Медведевым было направлено поручение Правительству РФ подготовить предложения по упрощению и ускорению процедуры подготовки и утверждения технических регламентов (в том числе путем адаптации правил и норм Европейского союза), а также подготовить предложения по наделению соответствующими полномочиями отдельного федерального органа исполнительной власти.

В результате был подготовлен в ускоренном режиме и принят 30 декабря 2009 г. закон № 385-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон № 184-ФЗ «О техническом регулировании». Не были учтены многочисленные предложения специалистов, в том числе получившее широкую известность письмо трех бывших председателей Госстандарта, - что называется, гора родила мышь.

Принятый закон создает серьёзные условия для дальнейшего ухудшения ситуации в техническом регулировании и формирует предпосылки для потери суверенитета России в нормативно-технической сфере. Несмотря на имевшие место за последний период техногенные катастрофы, аварии и инциденты, и необходимость приоритетного обеспечения технической безопасности в стране, закон создает новые возможности для допуска на рынок опасной продукции.

Закон содержит следующие ключевые положения:
1. Предоставление права разработки и принятия технических регламентов, помимо Государственной Думы РФ, Президента РФ и Правительства РФ, федеральному органу по техническому регулированию – Минпромторгу России, который и должен был за прошедшие семь лет разработать большую часть регламентов, а по остальным – обеспечить необходимую координацию в разработке и методическую поддержку. Таким образом, в результате принятых изменений в закон Минпромторг ещё больше расширяет свои полномочия в сфере технического регулирования. И это притом, что все недостатки в реализации правительственной программы разработки регламентов – это «заслуга», в основном, именно этого министерства.

2. Применение в РФ на временной основе требований национальных технических регламентов Белоруссии, Казахстана и директив Европейского союза, требования которых становятся обязательными в России до введения в действие национальных технических регламентов по соответствующей продукции.

Указанные акты иностранных государств (союза государств) являются составными частями правовых систем иностранных государств (союза государств). Их использование в отрыве от собственных систем законодательства и правоприменения будет крайне затруднительным (в силу специфики терминологии, структуры построения нормативных актов, специфики изложения требований к продукции и особенностей других институтов технического регулирования) и приведет к неоднозначному толкованию соответствующих норм, что недопустимо в области технической безопасности. При этом выбор заявителем альтернативных режимов приведет на практике к выбору различных (причем многократно) уровней безопасности, что вообще недопустимо в регуляторной практике и не имеет аналогов в мире.

3. Разрешение прямого применения в РФ международных стандартов, региональных (европейских) стандартов и зарубежных национальных стандартов для обеспечения соблюдения требований технических регламентов, при условии формальной (учетной) регистрации этих стандартов в жесткие сроки на основании предоставления перевода этого документа, повлечет наиболее разрушительные последствия.

Следует отметить, что аналогов подобного прямого применения иностранных стандартов в развитых и наиболее значимых развивающихся странах нет. Подавляющее большинство государств не включает иностранные национальные стандарты в число документов по стандартизации, используемых в стране, и тем более не применяет их в законодательно регулируемой области обязательных требований.

Принципиальная позиция законодателей в Европейском союзе, как при задании требований с прямыми ссылками на стандарты, так и при реализации директив нового подхода с обобщенными требованиями в директивах и косвенными ссылками на стандарты, – это полный контроль разработки и актуализации стандартов.

Исключением являются Казахстан, в котором допускается прямое применение международных стандартов (при условии прохождения сложной многоэтапной экспертизы), а также ряд слаборазвитых африканских государств.

Россия уже имеет отрицательный опыт прямого применения иностранных стандартов. Так, потери российских подрядчиков при реализации проекта «Сахалин-II» на базе прямого применения иностранных стандартов составили, по экспертным оценкам, от 5 до 7 млрд. долл. США.

Перечень негативных последствий прямого применения иностранных стандартов для обеспечения соблюдения требований технических регламентов, без адаптации этих стандартов к национальной нормативно-технической системе и российской технологической и природно-климатической среде, достаточно обширен. Прежде всего, - это частичная потеря суверенитета России и утрата влияния государства на формирование требований к продукции. Законом, вопреки основным принципам разработки законодательных актов РФ, вводится, по сути, параллельная система регулирования, допускающая применение альтернативных правовых норм и стандартов, таким образом, нарушается базовый принцип о недопущении дублирования правовых актов. Также законом создаются преимущества для иностранного бизнеса, получающего возможность обеспечить обращение своей продукции на российском рынке, не выполняя требования российских стандартов, не адаптируя свою технологию и продукцию к российским условиям. Следует также ожидать значительного роста объемов импорта продукции, и прежде всего, из Китая, а в ряде случаев — существенного снижения качества и безопасности импортной продукции. В качестве последствий этого можно ожидать разунификацию продукции, нарушение совместимости и взаимозаменяемости технических устройств, дальнейшее ослабление кооперационных связей предприятий в странах СНГ, ЕврАзЭС, Таможенного союза и Союзного государства.

Прямое применение зарубежных нормативов снижает возможности эффективного контроля безопасности продукции и сильно затрудняет проведение государственного контроля (надзора), поскольку законопроектом предусматривается возможность применения к одной и той же продукции альтернативных режимов технического регулирования.

Принятый закон приведет к деградации национальной системы стандартизации, продолжится дальнейшее разрушение национальной школы технического нормирования. Промышленность на какое-то время утратит интерес к развитию собственной системы стандартизации, объемы разработки национальных стандартов существенно снизятся. Закон не содержит механизма актуализации текстов иностранных стандартов, да этого и в принципе нельзя сделать, что может привести в «воспроизведению» устаревшей техники и технологий.

Российская Федерация утратит возможность использования национальных стандартов в качестве эффективного инструмента государственной политики.

Таким образом, принятый закон, к сожалению, не обеспечивает целей, намеченных Президентом РФ в части ускорения реформы технического регулирования на основе опыта передовых стран.

Во исполнение Федерального закона «О техническом регулировании» сформирована очередная Программа разработки технических регламентов. Она направляет усилия научно-технического сообщества на наезженную в течение семи лет колею, ведущую экономику страны в тупик. Разработчики программы даже не потрудились чётко ранжировать технические регламенты в зависимости от их масштабности и важности по видам актов, которыми они принимаются: технические регламенты на отдельные виды продукции предлагается принять в форме законов, а горизонтальные технические регламенты, имеющие существенное социальное значение, – в виде нормативных правовых актов Минпромторга России или постановлений Правительства РФ. Из 14 предлагаемых к введению в России технических регламентов Казахстана 9 разработаны в Российской Федерации и находятся на разных стадиях рассмотрения. Предложенные в программе нереальные сроки рассмотрения и принятия технических регламентов приведут к низкому качеству обязательных к применению документов.

Мы сейчас много говорим о модернизации экономики, о её инновационном развитии. Президент России Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию РФ говорил о том, что «отечественная экономика должна, наконец, переориентироваться именно на реальные потребности людей, а они сегодня главным образом связаны с обеспечением безопасности, с улучшением здоровья, с доступом к энергии и с доступом к информации… Отсюда и наш выбор приоритетов модернизации экономики и технологического развития. Они являются ключевыми для выхода России на новый технологический уровень, для обеспечения лидерских позиций в мире. Это внедрение новейших медицинских, энергетических и информационных технологий, развитие космических и телекоммуникационных систем, радикальное повышение энергоэффективности».

К сожалению, до настоящего времени в России отсутствуют установленные на государственном уровне промышленная и потребительская политика, а также государственные программы поддержки качества продукции и экспортоориентированных отраслей экономики. Как показывает международный опыт, одним из ключевых элементов этих программ является техническое регулирование, стандартизация и подтверждение соответствия с обеспечением широкого признания их результатов за рубежом.

Говорить о том, что бизнес сам проведет необходимые исследования, установит нормативы и обеспечит их совместимость, не приходится. Мы становимся свидетелями появления многочисленных корпоративных стандартов, создания на их основе местечковых непрозрачных систем сертификации и допуска продукции на рынки отдельных корпораций и холдингов. Стоимость продукции при этом растет вследствие необходимости создания специальных технических и технологических решений для каждого заказчика. Появляется опасность картельных сговоров.

Для России сейчас как никогда актуален опыт развитых стран, использующих государственную политику для устранения этих опасностей. К сожалению, в результате лоббирования некоторых российских компаний и госкорпораций предлагается применять стандарты организаций для целей подтверждения соответствия технических регламентов.

Между тем, в меморандуме о взаимопонимании между правительством Великобритании и национальным органом по стандартизации — Британским институтом стандартов (BSI), говорится о том, что «для разработки эффективных стандартов необходимы рыночные факторы, однако стандарты обладают некоторыми характеристиками «общественных товаров», поэтому ориентация только на рыночные факторы не позволит реализовать выгоды, предоставляемые стандартизацией. В частности, для пользователей стандартов существует побудительный мотив к тому, чтобы не прилагать усилия, связанные с разработкой стандартов, и не нести соответствующие затраты, переложив их на других. И, наоборот, у самих инновационных компаний может существовать побудительный мотив к тому, чтобы избежать стандартизации, поддерживать свои технические условия и исключить конкуренцию, возможно путём создания картелей. Для компенсации указанных недостатков рынка требуется государственная политика».

Приходится констатировать, что государственная политика в области стандартизации в России в настоящее время отсутствует. Проект закона «О стандартизации», предусматривающий установление основополагающих принципов такой политики и создание инструментов ее реализации, лежит без движения в Мипромторге России более года, несмотря на положительные результаты широкого публичного обсуждения.

При этом показателен опыт США в части государственной политики в области стимулирования разработки и применения стандартов. Закон о передаче и продвижении национальных технологий (The National Technology Transfer and Advancement Act – NTTAA) от 1995 г., подписанный Президентом США в марте 1996 г., требует, чтобы все федеральные агентства США использовали, когда это возможно, вместо правительственных стандартов (government-unique standards) стандарты, принятые на основе консенсуса органами, разрабатывающими добровольные стандарты (voluntary consensus standards - VCS). NTTAA содержит поправки к Закону Стивенсона-Уайдлера по инновационным технологиям от 1980 г., цель которого заключалась в «продвижении технологических инноваций в США для достижения национальных экономических, экологических и социальных целей и для решения других задач». Признавая значимость технологических инноваций в обеспечении экономического роста, NTTAA включил ряд законодательных изменений, направленных на ускорение разработки и распространения инноваций в США. В частности, NTTAA констатирует, что стандарты играют ведущую роль в технологических инновациях и в поддержании конкурентоспособности на мировом рынке. Данные отчетов NIST показывают неуклонный рост применения добровольных стандартов федеральными агентствами: в 1997 г. прирост составил 1883 стандарта, а в 2004 г. — 4559. В настоящее время в нормативных правовых актах США содержится более 12 тыс. ссылок на стандарты, разработанные на основе консенсуса.

В США утверждены как обязательные 11 тыс. регламентирующих стандартов (regulatory standards). Эти стандарты, законы и другие обязательные правовые акты сведены в Кодекс федеральных регламентов.

Преимущества стандартизации, как эффективного инструмента социально-экономической политики государства, общеизвестны. Это не только обеспечение безопасности продукции, работ и услуг, но и обеспечение технической (конструктивной, электромагнитной и т.д.) и информационной (программной и т.д.) совместимости, а также взаимозаменяемости продукции, согласования и увязки показателей и характеристик продукции, кодирования, классификации, унификации, типизации и агрегатирования машин и изделий, обеспечение единства методов контроля и единства маркировки. Как следствие, обеспечивается экономия всех видов ресурсов (снижение материалоёмкости, энергоёмкости, трудоёмкости, применение малоотходных технологий).

В результате эффективного применения инструментов стандартизации устраняются технические барьеры в торговле, повышается конкурентоспособность и качество продукции.

Стандартизация является гибким и мощным инструментом воздействия на рынок. Стандарт может содействовать как защите освоенного рынка и одновременному привлечению партнеров, так и захвату рынка, он может, как повлиять на отстающих в развитии, так и вывести с рынка небезопасную продукцию и мотивировать к развитию инноваций, запрещая отсталые технологии.

Можно долго говорить о тех результатах в экономике, которые достигнуты в развитых странах благодаря созданию эффективной системы стандартизации и использованию её в государственной политике. Это и дополнительный 1% ВВП в экономике Германии, Швейцарии и Австрии, и существенное повышение производительности труда, и 25%-ный вклад в технологические преобразования в Великобритании.

Государство должно быть максимально заинтересовано в извлечении всех преимуществ стандартизации, в том числе на федеральном уровне. Оно должно стимулировать внедрение прогрессивных технологий в промышленности, установленных в стандартах. Ведь, в конечном результате, растет производительность труда, развивается производство и, наряду с увеличением выпуска продукции, создаются новые рабочие места, увеличиваются налоговые отчисления, необходимые для реализации социальных обязательств государства.

«Ультралиберальный взгляд на государство как на «ночного сторожа» и ставка на «невидимую руку рынка» сегодня, на фоне мощного мирового финансово-экономического кризиса, выглядят не более достоверно, чем древние языческие верования, согласно которым Солнце вращается вокруг Земли, а сама Земля покоится на четырех черепахах. Роль государства в экономиках всех без исключения стран G20 растет и будет расти. Ничуть не меньше нужны государству эффективные плановые инструменты и для модернизации экономики и инфраструктуры. В странах G8 и ещё ряде стран «Большой двадцатки» власти буквально принуждают бизнес к технологическому переустройству предприятий. Планомерно выводят из эксплуатации устаревшее оборудование. Планомерно навязывают бизнесу всё более высокие технологические стандарты эффективности, энергосбережения и экологичности».[1]

Стандартизация играет ключевую роль в развитии инновационной экономики.

В Евросоюзе, взявшем курс на создание конкурентоспособной инновационной экономики, сформулирован ряд задач в области стимулирования инновационного развития. Среди них – не только увеличение затрат на НИОКР в странах ЕС с 1,9 до 3% ВВП (прежде всего за счет роста ассигнований частного сектора), вертикальная и горизонтальная координация инновационной политики, создание единого Европейского исследовательского пространства, но и развитие стандартизации, являющейся катализатором и инструментом пошагового внедрения инноваций.

Когда российские «инноваторы» говорят о том, что стандартизация и инновационный процесс несовместимы, то это или лукавство (для ухода на уровень корпоративных стандартов), или незнание элементарного процесса разработки и постановки продукции на производство. Стандартизация обеспечивает при этом концентрацию ресурсов (побеждает не самая «продвинутая» инновация, побеждает самая необходимая), метрологическое обеспечение инноваций (для инноваций актуален тезис: «Если нельзя измерить, то невозможно создать»), выход на рынки и востребованность продукции (дешевле заплатить за стандарт, чем за научную разработку, тем более что продукция, выпущенная по стандарту, гарантированно будет безопасной, надежной, качественной, совместимой и востребованной).

Стандартизация сопровождает инновационную продукцию на всех стадиях её жизненного цикла, начиная с создания (НИОКР, организация производства), коммерциализации и заканчивая её эксплуатацией и утилизацией. На всех этих этапах поддерживают инновационную деятельность целые системы и комплексы стандартов, в том числе ЕСТД, ЕСКД, СРПП и др.

Таким образом, без применения стандартизации и инструментов подтверждения и проверки соблюдения стандартов невозможно говорить о реализации намеченных руководством страны планов модернизации экономики. Нельзя даже говорить о преодолении технологического отставания российской промышленности. При этом разработанная в этих целях по специальному решению Совета Безопасности РФ программа стандартизации, которая должна была обеспечить гармонизацию с международными стандартами более 3500 национальных стандартов по шести критическим для российской экономики направлениям, не финансируется государством с момента её разработки в 2007 г. Для сравнения – в Китае аналогичная специальная программа стандартизации, содержащая более 10 тыс. стандартов, успешно реализуется с финансированием на 75% со стороны государства, 25% расходов взял на себя бизнес в рамках частно-государственного партнерства.

На осуществление мер, связанных со вступившим в силу ФЗ, в том числе на разработку проектов технических регламентов, расходуется, по нашим оценкам, до 6 млрд. руб. в год.

Выделяя ежегодно хотя бы четвертую часть этих денежных средств на стандартизацию, можно было бы полностью обновить необходимый для экономики России фонд стандартов, повысить степень их гармонизации с международными.

В 2009 г. за счет средств бюджета было разработано более 90% национальных стандартов. Основной потребитель и пользователь стандартов – промышленность – практически не участвует в их разработке, ограничиваясь подготовкой экспертных заключений. Необходимо обеспечить стимулирование промышленности к активному участию в работах по стандартизации. Прежде всего следует поставить точку в дискуссии по вопросу отнесения затрат на разработку национальных стандартов на производство. Следует отметить, что этот вопрос обсуждается на различных уровнях уже более двух лет. Необходимость принятия данной меры поддержана РСПП, ТПП РФ, Деловой Россией, Общественной палатой РФ, отраслевыми министерствами. Однако до настоящего времени она не решена, что препятствует выходу на темпы обновления фонда национальных стандартов, предусмотренные Концепцией развития национальной стандартизации, одобренной Правительством РФ.

Уже на протяжении трех лет – начиная с 2007 г. – на страницах журнала «Стандарты и качество» идет активнейшее обсуждение проекта закона «О стандартизации», который и призван решить проблему стимулирования разработки и применения стандартов в экономике России, в том числе и в сферах, не входящих в поле Федерального закона «О техническом регулировании».

Вне рамок законодательного регулирования остались вопросы качества продукции, её взаимозаменяемости, унификации, совместимости, вопросы охраны труда, безопасности и качества услуг, другие аналогичные вопросы.

С момента вступления в силу ФЗ «О техническом регулировании» многие из указанных выше вопросов оказались вне законодательного поля из-за того, что утратил свою силу Закон РФ «О стандартизации», несмотря на прямое указание в Конституции РФ на то, что стандарты находятся в ведении РФ (п. «р» ст. 71 Конституции РФ). Вопросы, находящиеся в ведении РФ и напрямую указанные в Конституции РФ, как правило, регламентируются федеральными законами.

Техническое регулирование и стандартизация – соприкасающиеся, но разные социальные институты. Они отличаются между собой по предмету и объекту регулирования.

Национальная система стандартизации является базой, на которую опирается не только система технического регулирования, но и другие правовые области, обеспечивающие регулирование промышленной безопасности, ядерной и радиационной безопасности, экологической безопасности, системы административного и муниципального управления, и наконец – система поддержки государственной социально-экономической политики, включающая обеспечение качества и конкурентоспособности продукции, работ и услуг, управление социальной сферой, охрану труда и здоровья, сбережение ресурсов, систему управления экономикой, системы обеспечения обороноспособности и мобилизационной готовности РФ и др. Более 30 федеральных законов и нормативных правовых актов опираются на систему стандартизации.

Цели и принципы стандартизации также отличаются от принципов технического регулирования. Стандарты – это не документ органа власти, а результат достижения при разработке и утверждении национальных стандартов консенсуса заинтересованных сторон. Отсюда и специальная структура осуществления работ по стандартизации через технические комитеты по стандартизации, и оптимальность требований, включаемых в документы по стандартизации, в отличие от минимально необходимых требований по безопасности продукции, устанавливаемых в технических регламентах.

Большинство стран имеют в своем законодательстве отдельные законы о стандартизации (Австрия, Бельгия, Бразилия, Венгрия, Израиль, Китай, Корея, Мексика, Новая Зеландия, Япония и др.).

Опыт многих зарубежных стран (например, США, ФРГ, Китая, Японии и др.) свидетельствует, что во многих сферах деятельности, в том числе в сфере закупки и поставки продукции (товаров, работ, услуг) для государственных нужд, национальной безопасности, обеспечения безопасности труда и т.д., регулируемых стандартами (национальными, государственными, федеральными), интересы государства, производителей и потребителей продукции (работ и услуг), а также отдельных граждан диктуют необходимость применения этих стандартов на обязательной основе.

Правовым основанием для установления статуса обязательного применения вышеупомянутых стандартов в сферах, не подпадающих под действие ФЗ «О техническом регулировании», является ряд федеральных законов: ФЗ «Об обеспечении единства измерений», ФЗ «Об энергосбережении», ФЗ «О социальной защите инвалидов», ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», ФЗ «Об основах охраны труда в РФ», ФЗ «О недрах» и др.

Реформа технического регулирования в России, по сравнению с зарубежными странами, проводится в ускоренном формате. Учесть все нюансы воздействия реформы технического регулирования на стандартизацию было невозможно. Закон «О стандартизации» призван восполнить имеющиеся пробелы, учесть отрицательные тенденции в стандартизации, появившиеся при реализации реформы технического регулирования, и реализовать стратегические интересы государства (обеспечение технологического перевооружения, исполнение государственного заказа, обороноспособности, охрана окружающей среды, социальная защита населения), продвинуть инновационные технологии и повысить энергоэффективность экономики и т.д.

Максимальный эффект будет достигнут при выведении стандартизации из-под действия ФЗ «О техническом регулировании» и эффективного применения государством этого инструмента социально-экономической, промышленной и торговой политики.

Также в отсутствии осознанной технической политики невозможно создать реально функционирующие и экономически эффективные интеграционные образования – ЕврАзЭС, Таможенный союз, Единое экономическое пространство, о которых в последнее время так много говорят. В процессе присоединения к ЕС восточноевропейских стран в рамках соответствующих межгосударственных программ было установлено одно из главных требований, обеспечивающее свободное обращение продукции в ЕС, – это наличие в каждой из стран-кандидатов 80%-ного уровня гармонизации со стандартами ЕС.

В соответствии с Соглашением о проведении согласованной политики в области стандартизации, метрологии и сертификации, подписанным 13 марта 1992 г., страны СНГ обязались проводить согласованную политику в области стандартизации, метрологии и сертификации. Благодаря этой политике, на протяжении последних лет технические барьеры между странами СНГ практически не возникали или могли быть при необходимости урегулированы в рамках процедур Межгосударственного совета по стандартизации, метрологии и сертификации (МГС).

По сравнению со странами ЕС, страны СНГ имеют огромное преимущество — это изданные на русском языке единые стандарты, внедренные промышленностью в рамках тесной экономической кооперации, обеспечивающие единое техническое и информационное пространство и позволяющие признавать результаты испытаний и сертификации продукции.

Аналогичные реформы в области технического регулирования проводятся в Белоруссии, Украине, Казахстане, Киргизии и других странах СНГ. Так, в области технического регулирования приняты новые законодательные акты: законы Республики Беларусь «О техническом нормировании и стандартизации» и «Об оценке соответствия требованиям технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации»; Закон Республики Казахстан «О техническом регулировании», Закон Республики Молдова «Об оценке соответствия», законы Украины «О стандартизации», «О подтверждении соответствия» и «О стандартах, технических регламентах и процедурах оценки соответствия» и т.д.

Сопоставительный анализ законодательства стран СНГ показывает, что, несмотря на стремление стран СНГ сблизить свое законодательство в области технического регулирования, всё ещё остаются существенные различия.

В странах СНГ различны даже цели технического регулирования: в России — это защита жизни и здоровья человека, охрана окружающей среды и предупреждение введения приобретателя в заблуждение; в других странах устанавливаются обязательные требования, в том числе в целях обеспечения национальной безопасности (Белоруссия, Казахстан, Молдавия, Украина), защиты (рационального использования) естественных ресурсов (Белоруссия, Украина), повышения конкурентоспособности продукции (Белоруссия, Казахстан), устранения технических барьеров в торговле (Казахстан), обеспечения наследственности населения (Белоруссия, Молдавия). Причем в данном случае все страны реализовывают одно и то же обязательное в рамках ВТО Соглашение по техническим барьерам в торговле.

Объекты и область действия технического регулирования в законодательствах стран также существенно отличаются. В ряде стран СНГ в соответствии с Соглашением ВТО по ТБТ обязательные требования устанавливаются не просто к процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а к связанным с обязательными требованиями к продукции процессам производства (Белоруссия, Казахстан, Украина), оказанию услуг (Белоруссия, Казахстан, Молдавия, Украина). Из сферы технического регулирования исключены санитарные, фитосанитарные и ветеринарные меры, вопросы обращения ядерных материалов и лечебных средств, строительство (Украина), санитарные и фитосанитарные меры (Казахстан), продукция стратегического назначения и продукция, которая регулируется специальными законами (Молдавия).

Таким образом, в большинстве стран уже на законодательном уровне заложен европейский принцип презумпции соответствия требованиям технического регламента при условии соответствия требованиям определенных национальных стандартов и других норм, в том числе технических кодексов установившейся практики. При этом именно межгосударственные (региональные) стандарты обеспечили и продолжают обеспечивать экономическую интеграцию и свободное движение продукции на постсоветском пространстве в течение последних 15 лет. Общеизвестно, что повышение уровня гармонизации стандартов на 10% между странами увеличивает объём двусторонней торговли на 3%.

Несмотря на то, что в ФЗ № 365 в России введено определение межгосударственного (регионального) стандарта, неопределенность и недосказанность в межгосударственной стандартизации осталась. При этом в законах Белоруссии, Украины и Казахстана межгосударственные стандарты не только закреплены на уровне определений, но и имеют законный статус, государства законодательно обозначили необходимость и приоритеты их разработки, а также вопросы участия уполномоченных организаций в деятельности межгосударственных (региональных) организаций по стандартизации.

Сравнительный анализ других основных определений (прежде всего в области оценки соответствия и обращения продукции), установленных в законах стран СНГ, также показывает их существенное отличие. В законе Казахстана даны определения процесса, услуги, гармонизированных и региональных стандартов и др., в законе Украины — определение организации, контроля, рыночного надзора, процедур оценки соответствия. В российском законе аналогичные определения отсутствуют, что усложняет как разработку технических регламентов и стандартов, так и их последующую правоприменительную практику.

Процедуры разработки технических регламентов в странах СНГ различны. В отличие от Федерального закона «О техническом регулировании», согласно которому любое лицо может быть разработчиком проекта технического регламента, в аналогичном законе Украины установлена централизованная система как формирования программы разработки технических регламентов, так и непосредственно разработки проектов технических регламентов, причем с обязательным привлечением технических комитетов по стандартизации и центрального органа исполнительной власти по вопросам стандартизации. Аналогичные нормы по централизованному формированию программы разработки нормативных правовых актов в области технического регулирования заложены в законе Республики Казахстан «О техническом регулировании», при этом их разработку осуществляет соответствующий государственный орган. В соответствии с законом Республики Беларусь «О техническом нормировании и стандартизации» «разработка технических регламентов осуществляется республиканскими органами государственного управления в пределах предоставленных им полномочий».

Отсутствие единой централизованной системы разработки технических регламентов в России уже сейчас приводит к многочисленному дублированию работ, пересечению областей действия будущих технических регламентов и предъявлению различных требований к одним и тем же объектам технического регулирования.

Можно найти много примеров существенных отличий в законодательстве стран СНГ в области технического регулирования. Это и введение института назначенных (уполномоченных) органов по оценке соответствия (законы Белоруссии, Молдавии, Украины), и процедуры разработки государственных стандартов (законы Белоруссии, Казахстана, Украины), и наличие национальных систем подтверждения соответствия продукции (закон Молдавии), и многое другое.
Каким же образом можно в условиях различных законодательств стран СНГ обеспечить свободное продвижение товаров, снижение барьеров в торговле, признание результатов оценки соответствия?

В ЕврАзЭС 24 марта 2005 г. принято Соглашение об основах гармонизации технических регламентов государств-членов ЕврАзЭС. В этом соглашении предусмотрена разработка единых технических регламентов в виде международных договоров. Учитывая существенные отличия законодательств стран-участниц в области технического регулирования, реализация данного соглашения на практике трудноосуществима. Реальным решением этой проблемы для 11 стран СНГ было бы применение межгосударственной модели технического регламента, которая применялась бы сторонами с учетом особенностей национальных законодательств, с использованием, прежде всего, межгосударственных стандартов как объединяющих факторов. Необходимость подписания соглашения в возможно короткие сроки объясняется тем, что в странах СНГ уже приняты либо находятся в стадии принятия законодательные акты, определяющие механизм подтверждения соответствия товаров, а также активно ведется разработка технических регламентов.

Есть и другой путь решения проблемы — принятие технических регламентов международными договорами, как это предусмотрено в ЕврАзЭС. Но такой способ возможен только при условии максимального сближения законодательств стран СНГ в области технического регулирования.

Как же мы сближаем наши законодательства, в том числе с учетом того, что большинство стран СНГ выбрали европейский путь реформирования? К сожалению, непоследовательно и противоречиво. Говоря о внедрении нового подхода с заданием обобщенных существенных требований в регламенте, мы законодательно и, соответственно, на практике полностью упустили все другие составляющие нового подхода – это создание института уполномоченных органов по сертификации, которые под свою ответственность должны применять требования регламентов при подтверждении соответствия, системы оперативной обратной связи в части применения и нарушения требований регламентов, эффективной системы государственного контроля и надзора. И, наконец, - это полный контроль со стороны государства за разработкой и актуализацией стандартов, используемых для подтверждения требований технических регламентов.

Говоря о реализации реформы технического регулирования, о снижении административного давления на предпринимателей, нельзя забывать о главной цели реформы – защите жизни и здоровья граждан.

К сожалению, в погоне за количеством принятых технических регламентов упускаются проблемы переходного периода – вопросы сертификации и декларирования продукции, реформы аккредитации испытательных лабораторий и органов по сертификации.

Государство на протяжении последних лет практически самоустранилось от выполнения своей основной функции – защиты граждан от опасной, контрафактной и некачественной продукции, и, прежде всего, такой социально значимой продукции, как пищевая.

Приказом ФТС России от 13 октября 2008 г. № 1276 внесены изменения в перечень документов и сведений, необходимых для таможенного оформления товаров в соответствии с выбранным таможенным режимом. Из перечня документов и сведений, необходимых для таможенного оформления товаров, исключены сертификаты соответствия (одобрение типа) транспортного средства, а также сертификаты соответствия требованиям национальных стандартов для продукции (при наличии санитарно-эпидемиологического заключения).

Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2009 г. целый ряд социально значимых групп продукции (пищевая продукция, бытовая химия, посуда и т.д.) переведен под декларирование на основе собственных доказательств, с учетом того, что на эту продукцию выдается санитарно-эпидемиологическое заключение. Вместе с тем, учитывая определение санитарно-эпидемиологического заключения, очевидно, что данный документ подтверждает соответствие продукции только требованиям безопасности, причем далеко не всем, и не обеспечивает как саму идентификацию продукции, так и проведение работ по подтверждению соответствия продукции всем требованиям безопасности, а также всем заявленным изготовителем свойствам, физико-химическим показателям, сырьевому составу.

Единственным документом, устанавливающим не только безопасность пищевой продукции, но и её соответствие заявленному наименованию, сырьевому составу, потребительским свойствам, является сертификат соответствия, выданный независимым от изготовителя и потребителя органом по сертификации на основании испытаний, проведенных в независимой технически компетентной испытательной лаборатории.

После поступления продукции на потребительский рынок её соответствие обязательным требованиям проверяется в рамках проведения государственного контроля (надзора).

Вместе с тем, в связи с вступлением в действие в июне 2009 г. ФЗ № 294 государственный контроль (надзор) фактически свернут, так как одна плановая проверка раз в три года с предварительным уведомлением проверяемого не позволит обеспечить соблюдение изготовителем (поставщиком, продавцом) обязательных требований к продукции, установленных нормативными правовыми актами.

При этом в соответствии с государственным докладом «О санитарно-эпидемиологической обстановке в Российской Федерации в 2008 году», по данным Роспотребнадзора, около 40% продуктов, реализуемых в России, являются фальсифицированными. Чаще всего подделывают мясные и молочные продукты, чай, кофе, минеральную воду и мед, а также кондитерские изделия. К примеру, в мясной продукции производится замена мяса-сырья мясом птицы механической обвалки, соевыми белковыми продуктами, низкосортным белковым сырьём животного происхождения (шкурка свиная, животный белок), в рыбной продукции более дешёвые виды рыб выдаются за более дорогие, в молочной продукции отмечается замена молочного жира растительным.

В последнее время участились случаи фальсификации мясного сырья, которые раньше носили единичный характер и касались преимущественно мяса птицы как импортного, так и отечественного производства. Однако сейчас обнаруживаются многочисленные следы инъекцирования блочного мяса, а также полутуш и четвертин. Лабораторными исследованиями такого сырья выявляется присутствие пищевых влагоудерживающих добавок – хлорида натрия, фосфатов, а также обычной воды и растительного белка.

По результатам проведения государственного контроля (надзора) Ростехрегулированием в 2008 г. при 9011 проверках нарушения установлены в 4937 случаях (54,8%). При проведении 911 внеплановых проверок по жалобам потребителей, в 458 жалоба потребителя была подтверждена (50%).

Административная и уголовная ответственность изготовителя (поставщика, продавца) за несоблюдение обязательных требований минимальна. Штраф в 15–20 тыс. р., который накладывает Роспотребнадзор на российские сетевые компании, практически ими не ощущается. Например, в 2008 г. средняя сумма штрафа по результатам проверок предприятий Роспотребнадзором составила порядка 4 тыс. р.

Для примера, в США недостоверная информация на этикетке карается штрафом в размере 100 тыс. долл. или тремя годами тюрьмы. Реализация продукции без документов влечёт за собой штраф в 250 тыс. долл. или пять лет тюремного заключения. Также высокая мера ответственности предусмотрена и законодательством ЕС.

Оплата испытаний, подтверждающих нарушение обязательных требований, в соответствии с решением Конституционного суда РФ также возлагается на государство, а не на виновника нарушений. В такой ситуации прибыль изготовителя (поставщика, продавца), полученная от реализации некачественной, контрафактной продукции, существенно превышает объемы возможных штрафных санкций.

Окончательный уход государства от возможности ориентировать потребительский рынок на защиту потребителя от контрафактной и некачественной пищевой продукции завершит массовый перевод пищевой продукции, товаров народного потребления под декларацию о соответствии на основании собственных доказательств. При этом следует иметь в виду, что на предприятиях среднего и мелкого бизнеса по производству, как пищевых продуктов, так и товаров потребительского ассортимента, как правило, отсутствуют испытательные лаборатории, осуществляющие постоянный контроль качества и безопасности вырабатываемой продукции. Таким образом, декларация о соответствии на основе собственных доказательных материалов в отсутствии реальной доказательной базы и ответственности изготовителя превратится в фиктивный документ.

За рубежом ситуация принципиально другая. Практически все ведущие зарубежные страны в последнее время усилили возможность влияния государства на обеспечение безопасности и качества пищевой продукции, в том числе поставляемой в страны по импорту. Широко внедряются стандарты по прослеживаемости пищевой продукции, проведению контроля и надзора на всех этапах производства пищевой продукции «от поля до прилавка», в том числе на территориях стран поставщиков. Так, например, в ноябре 2007 г. Межведомственная рабочая группа по вопросам безопасности импорта (The Interagency Working Group on Import Safety), на которую правительством США была возложена обязанность разработки мероприятий по повышению безопасности импортируемых продуктов, разработала План действий по безопасности импорта (Action plan for Import Safety. A roadmap for continual improvement), в соответствии с которым установлено три организационных принципа (Предотвращение и проверка; Вмешательство; Реагирование), дано 14 общих рекомендаций и определено 50 конкретных мероприятий с указанием ответственного агентства и сроков выполнения.

Законодательство ЕС по организации и проведению официального контроля в области производства и реализации пищевой продукции (Постановление ЕС № 882 от 29.04.2004), имеет ряд принципиальных отличий от требований российского законодательства. Главное заключается в том, что в странах ЕС государственный контроль осуществляется не в сфере обращения, как это установлено Федеральным законом «О техническом регулировании», а по всей цепочке товародвижения «от поля до тарелки», и носит предупредительный характер. Такой подход значительно сокращает риск появления небезопасных пищевых продуктов в торговой сети, существенно сокращает количество испытываемых образцов, а также расходы, связанные с их испытаниями.

Таким образом, рассматривая общую ситуацию с обеспечением обязательств государства по защите прав потребителей на безопасную и качественную пищевую продукцию, можно констатировать, что в отсутствии контроля на границе, с учетом либерализации государственного контроля (надзора) на рынке, а также учитывая несовершенство российского законодательства по ответственности за выпуск опасной и недоброкачественной продукции, единственным реальным барьером на пути опасной продукции остается обязательная сертификация или декларация на основе испытаний в независимой аккредитованной лаборатории.

Одна из основных причин создания такой сложной ситуации на потребительском рынке – это отсутствие осознанной государственной потребительской политики.

При этом в Европейском союзе действует и постоянно обновляется среднесрочная (от двух до пяти лет) стратегия работы Комиссии в области защиты потребителя на европейском уровне. Она устанавливает три среднесрочные цели, реализуемые через действия, включенные в краткосрочную оперативную программу, которая будет регулярно пересматриваться с помощью рабочих документов служб Комиссии. Этими тремя целями являются: высокий общий уровень защиты потребителя, эффективное применение санкций при нарушении правил защиты потребителя, участие потребительских организаций в политике ЕС. Цели ориентированы на то, чтобы помочь достижению интеграции интересов потребителя во все остальные аспекты политики ЕС, довести до максимума выгоды от единого рынка для потребителей и подготовиться к его расширению.

Подводя итоги прошедших семи лет реформы технического регулирования можно сделать следующие выводы: в условиях несистемного и непоследовательного проведения реформы и отсутствия необходимой централизации и координации работ в авральном режиме будут появляться всё новые «свежеиспеченные» технические регламенты, которые будут усугублять ситуацию на рынке и всё больше разделять страны-участницы ЕврАзЭС и Таможенного союза.

Несмотря на проявленное на самом высшем уровне внимание к проблемам технического регулирования, проблемы не только остаются, но и умножаются.

Поддерживая идею необходимости реформирования системы технического регулирования, повторяю предложения, приведенные в письме бывших председателей Госстандарта Президенту РФ:

  • инициировать отмену ФЗ;
  • ускорить принятие Федерального закона «О стандартизации», проект которого прошел широкое обсуждение научно-технической общественностью;
  • начать разработку законопроектов «Об оценке соответствия», «О государственном контроле и надзоре в системе технического регулирования»;
  • создать на базе Ростехрегулирования государственный комитет по стандартизации, метрологии и техническому регулированию с прямым подчинением Правительству РФ.

И последнее. Я хотел бы обратиться к руководителям, отвечающим за реформирование системы технического регулирования: прекратите имитацию кипучей деятельности, вводящей в заблуждение Президентом РФ!


[1]Степашин С.Модернизация без плана не бывает / Регион-Центр, 2009, № 8—9.

Журнал «Представительная власть», №2-3, 2010 г.

Источник:  Журнал «Представительская власть»

Журналы о качестве

Журналы РИА «Стандарты и качество»

ВОК приглашает

EOQ Congress 2017

ВДК 2014: Фотоальбом

ВДК - 2014. Ульяновск

Рассылки

Подпишитесь на бесплатную
электронную газету Quality News

* Пожалуйста, укажите ваш e-mail адрес:

Email *

Темы